长期以来，“信访是个筐，什么都往里装”，让信访工作引发诸多争议，承受了不能承受之重。党的十八大和十八届三中全会提出，完善和改革信访工作制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决。

两年来，各项信访改革渐次铺开，逐渐走到关键节点。

此次改革的突破口是厘清信访的职责边界，为信访工作“瘦身”：应该地方管的北京不再受理，应该法院管的信访局不再受理，应该到责任部门行政复议、仲裁的也逐渐剥离出去。

这是一场自我削权的改革吗？“不是削权，是归位”，多位国家信访局和地方信访部门人士对南都记者表示：这次改革其实是回归《信访条例》对信访工作的定位。改革行进中，有的地方积极探索，也有的地方遇到困惑和阻力。对此，国务院副秘书长、国家信访局局长舒晓琴鼓励信访干部“只要有利于做好信访工作的，都可以尝试”。

信访工作开始“瘦身”

信访究竟是个什么工作？“信访是点点滴滴的小事、琐事、烦事，老百姓有了困难，就找我们”，山西晋城陵川县信访局局长郎富淋做信访工作16年，大大小小几乎什么事儿都受理过，孩子丢了、夫妻吵架，房子被拆，家人被判刑，都来找信访局解决。

“在老百姓心目中，信访局好像权力特别大”，东部某省信访局一位负责人向南都记者感叹，省政府、法院、人大的楼紧挨着，但群众都堵政府大门，觉得管用。在他看来，这些年信访工作受到的争议，很多是因为大包大揽，管了不该管的事，“结果只能是管不好”。

其中最棘手的，就是涉法涉诉信访，尤其是法院已经终审判决的事项，本应终结，却“倒流”进入信访渠道，成为“钉子案”。

2013年1月召开的全国政法工作会议，将涉法涉诉信访工作改革作为当年重点工作之一，信访改革也由此启动。去年3月，中办、国办联合发文，明确实施诉讼与信访分离制度。

这意味着，此轮改革中，信访部门不仅要啃“硬骨头”，还要“做减法”，将过去伸得过长的手收回来。舒晓琴在不同场合多次强调，信访部门不能超越法定职责，越俎代庖。

南都记者了解到，当前，国家信访局正按照“法定职责必须为、法无授权不可为”的要求，根据《信访条例》等法规制度，列出自身责任清单，目的就是厘清信访工作边界。

扭转“倒置”的信访秩序

信访改革不只做减法，也做加法，网上信访和实地督查，就是改革中两项加码的工作。

尽管《信访条例》明确规定，信访工作的原则是“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”，但很多老百姓“信上不信下”，千里迢迢跑到北京告状，而信访问题的解决最终要回到当地，回到直接责任部门。

为扭转这一“倒置”的信访秩序，国家信访局启动依法逐级走访改革，去年5月开始不再受理越级上访，但信访秩序并没有“立竿见影”好转，“老百姓还需要时间接受”。

网上信访改革，被认为是扭转信访秩序更为治本之策，关乎信访工作制度改革成败。

据国家信访局的数字显示，网上信访正逐步成为信访主渠道，目前全国网上信访量已占信访总量的43.6%，分别超过来信、来访数量，其中超过1/3的省份网上信访已占一半以上。

与这两项改革相配套，国家信访局加大了实地督查力度，今年已完成3批督查，重点选择群众评价不满意的网上信访事项，还增加对逐级走访办理程序的督查。“这些措施如果长期坚持下去，中国的信访形势会改观”，郎富淋认为。

调整信访考核“杠杆”

信访考核也是此轮改革的关键一环，考核调整后，将重点放在信访事项及时受理率、按期办理率和群众满意率上，试图纠正一些地方过度考核的做法。

其中最受关注的，莫过于取消“信访排名”，对各地进京上访数量改为“点对点”通报。多地信访部门负责人对南都记者表示，信访排名取消后，压力有所减轻，但还是不小，且会往下传递，层层加码，基层干部仍为此疲于奔命，有的甚至过年过节也不得不守在北京。

但也有信访干部透露，信访排名取消后，有的省份进京上访数量翻倍增长，假如全国2000多个县每天有1人进京上访，就有2000多人，其中若10%有过激行为，就有200多人，后果不堪设想，因此“从大局考虑”，这项考核指标暂不宜取消。

此外，“非正常上访”仍是一些地方综治考核的“一票否决”事项，耗费基层政府大量工作精力，福建一名镇长对南都记者坦言，有时为此不得不妥协，突破政策底线满足信访人的不合理诉求，甚至“花钱买平安”，“表面看绩效考评上去了，实际上却带来更多隐患，甚至让信访工作恶性循环”。

江苏省信访局一名负责人指出，“非访”在信访条例上并没有规定，但在现实工作中却是“压倒一切的任务”，把信访“妖魔化”，甚至导致信访干部与群众之间关系走向恶化，但其实“非访”不是信访的本职工作，真是“耕了别人的田、荒了自己的地”。

改革实施要防“走样”

在一些信访干部看来，信访改革两年来已初见成效，但一些改革的步子还没有迈得很实，比如来信、来访没有完整录入网上信访信息系统，信访事项办理过程和处理结果的公开透明也随之打折扣。

值得关注的是，一些改革在执行中“变样”，比如有的基层信访部门为防止信访“上行”，不出具受理告知书，导致原本逐级走访的信访人变为“越级上访”。

而此次改革最核心的厘清信访职能边界问题，也尚在艰难推进。一些人担心，涉法涉诉信访从信访部门交出去后，法院能不能接得住，会不会“两不管”引发新的问题。

信访与公安部门的合作协调也待加强。有地方信访部门人士向南都记者提到，出现堵政府大门、群访等事件时，地方党政“一把手”往往首先给信访局长打电话，甚至本应由公安机关处理的涉嫌违法的非访行为，公安机关怕惹事担责，反而给信访部门打电话让其处理，这让信访部门很难办。

信访的角色定位，信访部门究竟应该强化还是弱化等问题，也一直存在争议。有观点认为，信访应当作为法律救济之外的行政救济补充，信访改革非信访部门一家能够独立完成，而是关系到不同部门职责的重新划分，以及整个社会治理结构的完善。

（南方都市报记者  商西  程姝雯   实习生  冯群星）